A világot az elmúlt tíz évben számos sokk érte, amelyek jelentős hatással voltak a gazdaságra, az emberek társadalmi életére és az általános jólétére. Időközben a digitalizáció és a home office életünk szerves részévé vált, a fenntarthatóság és a klímaváltozás minden eddiginél égetőbb kihívások elé állít, a Covid-19 világjárvány pedig jelentős gazdasági és korábban nem látott jogi problémákat okozott. Minden ország másképp nézett szembe ezekkel a kihívásokkal, és másképp kezelte őket.

Jelen cikkben azt vizsgáljuk, hogy a Gazdasági Versenyhivatal (“GVH”) hogyan birkózott meg a versenyfelügyelettel, versenypártolással és a versenykultúra fejlesztésével kapcsolatos feladataival ezekben a kihívásokkal teli években. A GVH elmúlt tíz év gyakorlatának legfontosabb trendjeit bemutató retrospektív beszámolónk kezdeti mérföldköve a Versenytanács jelenlegi elnökének beiktatása. A Versenytanács elnöke a második hivatali idejének lejártával tisztségéről leköszön, így idén a GVH döntéshozó szervének élére új vezető kerül majd.

I.       Középpontban a fogyasztóvédelem

2019 drasztikus változást hozott a GVH által fogyasztóvédelmi ügyekben kiszabott bírságok összegében és a korábbi tíz/száz milliós bírságösszegeket felváltották a milliárdos bírságösszegek.

2019-ben és 2020-ban a GVH fókuszában a nagy online és távközlési vállalatok voltak, amely eljárások végül 1,2-2,5 milliárd forint közötti bírsággal zárultak. Ez a két év volt az egyetlen olyan időszak, amikor a GVH fogyasztóvédelmi ügyekben magasabb összegű bírságot szabott ki, mint kartell ügyekben. A GVH által 2020-ban kiszabott összes bírság 87%-át fogyasztóvédelmi ügyekben szabták ki, ami rendkívül egyedülálló, tekintve, hogy más versenyhatóságok és az Európai Bizottság általában kartell ügyekben szabnak ki hatalmas bírságokat. Ez a tendencia azonban 2021-ben megfordult, amikor a GVH ismét a kartell eljárások felé fordult és rekordösszegű bírságot szabott ki. Ami felveti azt a kérdést, hogy 2022-t követő években melyik trend fog érvényesülni a Versenytanács leendő új vezetése alatt.

Meglepő módon a GVH által vizsgált fogyasztóvédelmi ügyek száma az elmúlt tíz évben csökkenő tendenciát mutatott. Míg 2010 és 2016 között a GVH nagyjából 50-60 fogyasztóvédelmi ügyet indított és zárt le évente (2012-ben 51 ügyindítás és 55 ügyzárás, 2013-ban 62 ügyindítás és 61 ügyzárás), ez a szám az utóbbi évekre a felére csökkent (2020-ban 21 ügyindítás és 29 ügyzárás, 2021-ben 23 ügyindítás és ügyzárás). Ez azt jelenti, hogy a 2010-es évek elején a GVH által indított ügyek felét fogyasztóvédelmi ügyek tették ki, ami az elmúlt években 20-25%-ra csökkent.

Tekintettel azonban arra, hogy a fogyasztóvédelmi ügyekben egyre súlyosabb szankciókat szabott ki a GVH, a vállalkozások a GVH eljárás negatív hatásainak elkerülése vagy csökkentése, illetve a piaci gyakorlat közös alakítása érdekében alternatív megoldások felé mozdultak el, és számos esetben kötelezettségvállalási javaslatot nyújtottak be a GVH-nak. Sőt a vállalkozások által benyújtott és a GVH által elfogadott kötelezettségvállalások esetében a fogyasztóvédelmi ügyek számában látható mértékű csökkenés nem figyelhető meg, hiszen az elfogadott kötelezettségvállalások száma évről évre körülbelül azonos szinten mozog (évente átlagban 2-5 kötelezettségvállalást fogadott el a GVH). Míg a 2010-es évek elején a lezárt fogyasztóvédelmi ügyek megközelítőleg 3-6%-a végződött kötelezettségvállalással, az utóbbi évekre ez az arányszám 14-20%-ra nőtt (2018-ban 18%-a, 2019-ben 14%-a, 2020-ban 20%-a lezárt fogyasztóvédelmi eljárásoknak).

A 2010-es évek elején – az alacsonyabb fogyasztóvédelmi bírságok korában – azt láthattuk, hogy a GVH elfogadta a kereskedelmi kommunikáció megváltoztatásán, fogyasztói edukáción és megfelelési programon alapuló kötelezettségvállalási csomagot. Az utóbbi években azonban tendenciaként figyelhető meg a GVH gyakorlatában, hogy ezen vállalások kiegészülnek közvetlenül a fogyasztókat elérő kompenzációs elemekkel. Ez a gyakorlatban általában közvetlen pénzügyi „megtérítést” eredményez a fogyasztóknak az állítólagos jogsértés ellentételezéseként. Sőt a GVH gyakorlatában már látunk példát arra is, ahol még a kompenzációs elem megléte sem eredményezte a kötelezettségvállalás elfogadását, hanem az csak bírságenyhítő tényezőként került figyelembe vételre.

A magas bírságok fenyegető jelenléte és a GVH megközelítése arra ösztönzi a vállalkozásokat, hogy a GVH egyre növekvő elvárásai ellenére is kötelezettségvállalásokkal próbálják lezárni a fogyasztóvédelmi eljárást. Ezért arra számítunk, hogy a fogyasztóvédelmi ügyekben a kötelezettségvállalások szerepének növekedése a jövőben is folytatódni fog.

II.      Kartellek: a felderítés korszaka

A GVH kartellekre vonatkozó gyakorlata az elmúlt tíz évben meglehetősen ciklikus volt, mind a kiszabott bírságok, mind az indított és lezárt eljárások számát tekintve. A kiszabott bírságok mértéke a 2010-es évek közepétől 2021-ig csökkenő tendenciát mutat, 2021-ben azonban trendfordulóhoz értünk, amikor a GVH jelentős erőforrás-átcsoportosítást hajtott végre a kartellek felderítése érdekében. Ennek az eredménye rendkívül szembetűnő: a GVH 2021-ben rekordösszegű, 16,3 milliárd forintnyi bírságot szabott ki versenykorlátozó megállapodásokban (többnyire kartell ügyekben) érintett vállalkozásokra, amelyből rekordösszegű volt a műtrágya kartell magyarországi résztvevőire kiszabott 14,1 milliárd forintnyi bírság.

A 2010-es évek elején a közlekedési, az élelmiszer- és ital-, valamint a bankszektor állt a GVH kartell eljárásainak középpontjában, majd a 2010-es évek közepére és végére a GVH figyelme a gyógyszeripar, az ingatlanszektor, a hulladékgazdálkodás- és az energiaipar felé fordult. A Covid-19 világjárvány tovább erősítette a GVH figyelmét a gyógyszer és orvostechnikai eszközök piaca, illetve az energiapiac iránt, az utóbbi időben pedig az építőipart vette górcső alá.

A GVH gyakorlata azt mutatja, hogy a kartell eljárások kb. 60-70%-át a közbeszerzési eljárások ajánlatkérői jelzik a GVH-nak. Ez a magas szám főként az ajánlatkérő szervek bejelentési kötelezettségének köszönhető, amely akkor áll fenn, ha a versenykorlátozó megállapodások tilalmának egyértelmű megsértését észlelik vagy annak alapos gyanúja merül fel az eljárásban. Emellett a GVH 2016-ban útjára indította az úgynevezett Kartell-chat-et, amely egyre több bejelentést eredményezett. Bár a GVH folyamatos erőfeszítéseket tesz annak érdekében, hogy felhívja a vállalkozások figyelmét az engedékenységi kérelmek pozitív hatásaira (bírság csökkentés), ezek száma még mindig viszonylag alacsonynak tekinthető.

A Covid-19 világjárvány ellenére a hajnali rajtaütések száma 2021-ben több mint kétszeresére nőtt a korábbi évek átlagához képest. Ezt az emelkedést két kulcsfontosságú tényező eredményezte: az ECN+ irányelv átültetése, amely kibővíti a helyszíni kutatás alá vonható ingatlanok, járművek és adathordozók körét, valamint a GVH-n belüli erőforrás-átcsoportosítás.

III.    Az erőfölénnyel való visszaélés vizsgálta viszonylag ritka

Az elmúlt tíz évben a GVH által indított összes eljárás kevesebb mint 5%-át tették ki az erőfölénnyel való visszaéléssel kapcsolatos ügyek. A GVH évente körülbelül 2-5 ügyet kezdeményezett, és évente legfeljebb két alkalommal szabott ki bírságot erőfölénnyel való visszaélés miatt. Ezek a számok azt mutatják, hogy Magyarországon elenyésző a GVH által tetten ért erőfölénnyel való visszaélés. 

Ennek ellenére 2021-ben nyolc olyan folyamatban lévő eljárás van, amelyben felmerült az erőfölénnyel való visszaélés gyanúja, ami az előző évtizedhez képest kiemelkedő számnak számít. Ebben az évben a vizsgálatokkal érintett ágazatok – többek között – technológiai ipar, az építőipar és a HoReCa szektor volt.

IV.    Az összefonódás-ellenőrzés felgyorsítása kisebb bürokráciával

A magyarországi fúziós rezsim az elmúlt tíz évben jelentős racionalizáción ment keresztül. Ez a jogalkotási reformoknak, az új eljárástípus bevezetésének, a bejelentési küszöbértékek emelésének, valamint a vállalkozások adminisztratív terheinek csökkentésének együttes eredménye volt.

A vizsgált időszak elején a GVH évente átlagosan 30-40 nap alatt folytatott le évente 36-37 fúzió-kontroll eljárását. Az évek előre haladtával a fúziós eljárás hossza fokozatosan csökkent, miközben a bejelentések száma évente átlagosan 60-70 bejelentésre emelkedett.

2017-től kezdődően az összefonódás-ellenőrzési eljárás jelentős átalakításon esett át a bejelentési küszöbértékek megemelésével és az úgynevezett “sommás” eljárás bevezetésével, amelyre versenyjogi hatásokkal nem járó, egyszerű összefonódások esetében kerülhetett sor. A “sommás” vagy más néven “nyolcnapos” eljárásban a GVH a bejelentéstől számított nyolc napon belül egyoldalas hatósági bizonyítvány kiállításával engedélyezi a tranzakciót, ahelyett, hogy lefolytatná az általános, 30 napos ügyintézési határidővel járó egyszerűsített fúziós eljárást. Ez az új eszköz drasztikusan csökkentette az összefonódás-ellenőrzési eljárások hosszát a hatóság oldalán.

2021-ben a bejelentett összefonódások 92%-át a GVH hatósági bizonyítvánnyal hagyta jóvá, átlagosan a megfelelően kitöltött fúziós űrlap benyújtásától számított négy napon belül. A gyors jóváhagyási folyamat annak is köszönhető, hogy a vállalkozások készek részt venni a bejelentést megelőző előzetes egyeztetésen (úgynevezett pre-notifikációs eljárásban), ahol a GVH vizsgálói visszajelzést adnak a fúziós űrlap tervezetéről.

A magyarországi fúziós gyakorlat továbbfejlesztése érdekében a GVH nemrég nyilvános konzultációt kezdeményezett az összefonódás-ellenőrzési szabályokról, ideértve a GVH-s közleményeket és a fúziós űrlapot is. A budapesti iroda versenyjogi csapata a Magyar Versenyjogi Egyesülettel együttműködve közreműködik ebben a nyilvános konzultációban. 

V.        Ágazati vizsgálatok  

A piaci szereplők bevonásával a GVH számos ágazati vizsgálatot végzett, többek között a szállodai online foglalások, a bankkártya-elfogadás, a TV szolgáltatások piacán és a HoReCa szektor italbeszerzési gyakorlatát érintően, valamint piac elemzést végzett az adatvagyonról, az összehasonlító weboldalakról és a film- és filmforgalmazási piac működésével kapcsolatban. Ezen vizsgálatok általában a piaci szereplőknek és a jogalkotónak szóló javaslatokkal végződtek.   

2021-ben a Covid-19 világjárványra és annak gazdasági hatásaira válaszul bevezetésre került a gyorsított ágazati vizsgálat is, amelyet a GVH azóta is gyakran alkalmaz. A GVH ezzel az új jogalkalmazási eszközzel gyorsan tudott vizsgálatot indítani és (szükség esetén) beavatkozni többek között a kerámiatégla-piacon, az építőipari fapiacon és a koronavírusos gyorstesztek piacán. A GVH arra is felhatalmazást kapott, hogy gyorsított ágazati vizsgálat során hajnali rajtaütést végezzen.

VI.    A versenykultúra fejlesztése: iránymutatás a piaci szereplők és a fogyasztók számára

A GVH mindig is büszke volt a piaci szereplőknek nyújtott iránymutatásaira és a fogyasztói tudatosság fejlesztésére irányuló innovatív megoldásaira, valamint a nemzeti versenyhatóságok körében szerzett tapasztalatára és szakértelmére.

A GVH valóban elismerést érdemel a piaci szereplőkkel folytatott együttműködésre való törekvéséért, valamint az aktuális versenyjogi kérdésekre vonatkozó iránymutatások terén nyújtott proaktív hozzáállásáért. A GVH innovatív kezdeményezései közé tartozik a Kartell-chat, a versenyjogi megfelelési kampányai, a honlapján keresztül aktuális témákban fogyasztóknak adott hasznos tanácsai (pl. nyaralással, repülőjegyekkel, csaló honlapokkal kapcsolatban), a green marketingre és az influenszer marketingre vonatkozó közleményei, valamint a versenyjog új fejleményeiről és a lezárt eljárásokról szóló rendszeres tájékoztatásai, amelyeket általában a nagyobb magyar hírportálok is átvesznek.

A versenyjogot és a versenyjogi gyakorlatot mindig is jellemezték az újítások és az új kihívások, így mi is kiemelt figyelemmel követjük, hogy az elmúlt tíz év tendenciái hogyan bontakoznak ki az előttünk álló időszakban. Továbbra is elkötelezetten segítjük ügyfeleinket a versenyjogi megfelelésben, és ha arra kerül sor, abban is, hogy hogyan lehet legjobban kezelni a legújabb versenyjogi kihívásokat és a GVH esetleges vizsgálatait figyelemmel a korábbi években kikristályosodott gyakorlatra, valamint az újabban kibontakozó elvárásokra és trendekre.

Szerzők:

dr. Kutai Gábor
szenior ügyvéd
gabor.kutai@twobirds.com

dr. Arányi Dániel
counsel
daniel.aranyi@twobirds.com

dr. Szopkó Rebeka
ügyvédjelölt
rebeka.szopko@twobirds.com